朱永彪、武兵科：阿富汗和解进程：现状、原因与前景

（朱永彪、武兵科：《阿富汗和解进程:现状、原因与前景》，《兰州大学学报》2015年第2期，第78-83页。朱永彪，兰州大学阿富汗研究中心主任；武兵科，原为兰州大学中亚研究所硕士研究生，现为复旦大学国际关系与公共事务学院博士研究生。）

2014年是阿富汗历史上的关键年份之一。首先，历时5个月的阿富汗总统大选最终落下帷幕，并形成了总统和行政长官（总理）“双首长式”的新一届政权。而塔利班则拒绝承认大选结果，宣称将坚持武装斗争。此外，北约于2014年底正式结束了在阿富汗的作战任务。与此同时，美国与阿富汗签署了《双边安全协议》，使得美国在阿富汗保留了一定数量的驻军。新政权的产生和美军有保留的撤军的这一变化，对未来阿富汗局势的发展具有重大影响。在以上背景下，未来阿富汗局势如何发展引人关注。和解进程是影响阿富汗局势发展的重要议题之一，本文将对这一问题作一简单论述。

一、阿富汗和解现状：进展与问题

早在卡尔扎伊政权建立之初，阿富汗政府便主张与塔利班等反政府武装进行和解。在促成和解的过程中，阿富汗政府主要依靠推行和平与重返社会方案（Afghan Peace and Reintegration Program，APRP）来达成和解。因此，本文对阿富汗和解现状的分析包括两个方面：一是讨论和平与重返社会方案的进展情况，从中可以看出近年来阿富汗政府一方为达成和解所做出的努力。二是对阿富汗近年来安全事件所造成的平民伤亡人数进行统计分析，平民伤亡人数与和解的效果有直接关系，伤亡人数多则意味着和解效果差，因此，平民伤亡人数可以在很大程度上反应和解的现状。

   （一）和平与重返社会方案取得一定成效，但也存在局限

2010年卡尔扎伊提出阿富汗和平与重返社会方案，该方案主要依靠两个手段——与塔利班上层领导举行会谈和招安塔利班中下层武装分子。然而自2013年6月位于卡塔尔的多哈办事处临时关闭之后，在多种因素的作用下，美国致力于促使喀布尔和塔利班之间政治和解的努力遭惨失败，双方尚未实现有意义的对话。因此，我们将重点分析阿富汗政府招安塔利班中下层分子所做出的努力及其取得的成就与不足。

在推行和平与重返社会方案时，阿富汗政府一方主要做了三方面的努力：

首先，借助和完善相关机制，建设有利于和解的条件。高级和平委员会作为从政治与战略上指导该方案的中央机构，继续走访全国各地和寻求国际社会的支持。2013年4月至9月间，高级和平委员会与阿富汗民间社会代表、各政党和政治联盟、民间社会团体等举行会议，讨论如何实现国内和平的相关议程。2013 年8月4日，高级和平委员会与乌里玛会议在喀布尔举行联合会议，讨论如何通过清真寺和宗教中心扩大外联，以促进和平与宽容。2013年11月19日和21日，阿富汗高级和平委员会的一个代表团前往伊斯兰堡，会见了巴基斯坦总理和其他政府官员，以落实先前商定的举措。此外，截止2013年，执行阿富汗和平与重返社会方案的省级联合秘书处工作队数量增至33个。高级和平委员会和省级和平委员会的行动有助于促进建立和解的条件，推动阿富汗民众、反政府武装和国际社会对和解进程的认识。

其次，采取宽容的政治姿态，继续对塔利班释放和解意愿。塔利班参与谈判的核心前提之一，是从联合国制裁恐怖分子的名单中删除一些塔利班人员的名字。自2010年7月起，在卡尔扎伊要求以及美国的支持下，联合国安理会制裁委员会曾多次从制裁名单里删去了数十名塔利班武装人员的名字。2013年9月20日，巴基斯坦外交部长宣布，应阿富汗政府请求，释放曾为塔利班二号领导人的阿卜杜勒·加尼·巴拉达尔（Abdullah Ghani Baradar）。阿富汗政府认为巴拉达尔有可能发挥建设性作用，并对此举表示欢迎。2014年2月13日，阿富汗政府释放了之前由美国向其移交的65名囚犯。随后的2月17日，根据联合国安全理事会1988年的制裁制度被列入名单的前塔利班遣返事务部长阿卜杜勒·拉奇·塔哈瑞（Abdul Raqib Takhari）在白沙瓦被打死。阿富汗政府称他为“和平烈士”，并将其尸体运回其家乡塔哈尔省埋葬。这些措施不仅是在向塔利班的领导层示好，以创造和谈的条件，也使得塔利班的中下层人员、国内民众以及国际社会认识到阿富汗政府和解的诚意。

自和平与重返社会方案实施以来，国际社会始终关注阿富汗的和解进程。巴基斯坦在阿富汗和解进程中的地位毋庸置疑。2013年11月30日巴基斯坦总理谢里夫访问阿富汗，表示希望和阿富汗就阿国内和平与和解进程扩大全方位的合作关系，并再次承诺协助与塔利班的谈判。2014年11月14日，阿富汗新总统加尼访问巴基斯坦。巴基斯坦《黎明报》指出，在修复两国关系方面，巴基斯坦迈出了第一步。在过去一年里，巴基斯坦采取了一系列重大措施努力推动阿富汗的和平与和解，并表现了中立。

作为一个致力于推动阿富汗和其邻国在安全、经济和政治议题上的合作的区域性平台，阿富汗问题伊斯坦布尔进程在促进和解进程中发挥着积极作用。2014年阿富汗问题伊斯坦布尔进程第四次外长会议通过《北京宣言》，支持阿富汗各政治派别早日实现包容性政治和解。

联合国阿富汗援助团也一直发挥着促使阿富汗人民和平对话、各武装派别全面解除武装、复员和重返社会的作用。2013年4月至6月间，在阿富汗各地共举行了规划的200个重点小组讨论中的100个讨论，有1733名阿富汗人参与，其中有429名妇女。该倡议第二阶段力求根据参与者的建议制订省一级的和平路线图。同时，援助团继续推动地方对话，以缓解族裔间和部落间的紧张关系，建立社区之间的信任。2014年1月，援助团还举办了一系列研讨会，以促进阿富汗乌里玛在支持和平举行选举方面的作用

在阿富汗政府与国际社会的努力下，截止2014年8月15日，共有8880人参加了和平与重返社会方案，其中包括803名指挥官，并已收缴6794件武器，在25个省份中，共164个小额赠款项目获得批准，为社区成员和重返社会者提供了短期就业机会。如果从总体数字看，参加计划的人数约占当前塔利班武装人员总数的36%，可以说和平与重返社会方案在四年内取得了很大的成就。

然而，和平与重返社会方案在执行中仍存在局限。从纵向来看，和平与重返社会方案的吸引力正在下降。如图1所示，尽管总体招安人员的数字十分可观，但自该方案于2010年正式启动以来，每年的招安人数的增速都在下降。这主要有两方面的原因：一是塔利班威胁参加和平与重返社会方案的战斗人员。二是政府并没有成功地在经济上给予他们更好的帮助。对于官方宣布的招安数字，塔利班一直予以否认，认为政府夸大了这一数字。

被招安的反政府武装人员的质量也存在问题。首先，尽管在暴力活动更多的南部和东部的武装分子也开始越来越多地参与到该方案之中，但目前大部分被招安的人员都来自阿富汗北部和西部。其次，许多投降的塔利班成员呈现“季节性”特征，即冬天向政府投降领取救济，春夏又反叛继续对抗政府。另外，也有一些不属于反政府武装势力的民众为了领取政府津贴，冒充相关人员参加了和平与重返社会方案。

图1 2010年以来招安反政府武装人员数量

数据来源：图中数据由笔者根据历次The situation in Afghanistan and its implications for international peace and security：Report of the Secretary-General整理得出,参见联合国网站。

因此，和平与重返社会方案在四年的实施过程中虽然取得了一定成绩，但也存在较大局限。在下文，我们将通过统计近年来阿富汗安全事件所导致的平民伤亡人数，来进一步来检验和平与重返社会方案对阿富汗和解进程所发挥作用的程度。

   （二）安全事件频发，和解现状堪忧

安全事件的发生次数是阿富汗政府与反政府武装势力之间和解进程的晴雨表，而安全事件造成的平民伤亡人数则在很大程度上反映着双方关系的敌对或缓和程度，平民伤亡人数多则意味着和解效果差。因此，平民伤亡人数可以在很大程度上反应和解的现状。我们使用2009年至2013年间的数据，这样可以使我们对和平与重返社会方案实施前后的阿富汗国内安全形势作一比较。

如图2所示，自2009年以来，安全事件导致的平民受伤人数逐年增加，而安全事件导致的平民死亡人数却有所起伏：2011年达到峰值，2012年则有所回落，2013年后又重新上升。根据最新数据显示，2014年上半年安全事件导致的平民死亡人数达到1564名、受伤人数达3289名，这一数据比2013年同期增加了24%。因此，2014年的伤亡总数很有可能超过2013年，甚至在死亡人数上超过2011年的峰值。由此可见，阿富汗国内安全形势并没有得到缓解。

图 2 2009—2013年安全事件导致的平民伤亡人数

数据来源：图中数据经笔者整理得出，参见Civilian casualties in Afghan conflict rise by 14 percent in 2013 [DB/OL]. [2013-2-08]. http://unama.unmissions.org/Portals/UNAMA/human%20rights /Feb_8_2014 _PoC-repor t_2013-PR-ENG - final.pdf.

自和平与重返社会方案实施以来，除2012年死亡人数有所回落以外，总体上看，伤亡人数在逐年增加。尽管反政府武装不是唯一造成平民伤亡的势力，但阿富汗境内的绝大多数平民伤亡事件都是由反政府武装造成的，其中最小占比为2009年的约64%、最大占比为2012年和2013年的约78%和79%。这说明目的为促使双方达成和解的和平与重返社会方案尽管招安了数量可观的反政府武装人员，但却没有抑制暴力活动的发生，和解现状堪忧。

二、阿富汗和解难以实现的原因

   （一）阿富汗政府与塔利班之间的和谈之所以陷入停滞，主要有三方面的原因

首先，双方为谈判所设定的先决条件相距甚远。塔利班提出结束战争的三个条件是：承认塔利班是交战团体，将塔利班从美国和联合国的恐怖主义组织名单中删除；释放所有塔利班在押人员；外国军队从阿富汗全部撤军。而美国和阿富汗政府为塔利班所提出的三个条件为：停火、接受阿富汗现政体、与“基地”组织及其它恐怖组织团体断绝关系。尽管双方都为和谈做过努力，如阿富汗政府释放部分塔利班囚犯、敦促将部分塔利班从联合国制裁名单中删除。塔利班也相应发出过示好的信号——与“基地”组织拉开距离、奥马尔指示塔利班战士避免造成平民伤亡等。然而，塔利班一直坚持外国军队全部从阿富汗撤离是实现和谈的首要条件。2014年9月30日，阿新政府与美国和北约签署了《双边安全协定》和《部队地位协定》，允许北约保留扩大了作战任务的驻军。塔利班在当天发表声明，谴责这两项协定，称总统就职时发出的和平与和解信息具有“欺骗性”。因此，当双方没有对实现和谈的条件作出一定的妥协时，和谈只能是空中楼阁。

其次，双方内部都对和谈意见不一。塔利班运动内部存在分歧，可分为强硬派和温和派两派。强硬派认为可在战场上取得胜利，而温和派则主张与政府实现和解。例如，一名试图发起“阿富汗内部对话”的塔利班时代前官员穆塔西姆（Agha Jan Mutasim）已从国外返回阿富汗，并表示将努力重起炉灶。此外，尽管塔利班发表声明，谴责并敦促抵制选举，但塔利班的反对意见似乎并非一致，投票日在地方上出现更灵活的解释，据报道在东南部一些地区民众被允许投票。近年来，塔利班内部也出现了一些变动，这被理解为更强硬分子在掌权，主要表现是塔利班更换了军事委员会主管。以上事例表明塔利班内部对和谈的意见并不统一。

阿富汗政界对和谈的意见也不统一。如阿富汗国会塔吉克族议员穆罕默德·达乌德·卡拉卡尼阐述了在非普什图族少数派中普遍存在的一种观点：“我们不希望以牺牲过去九年来人权与妇女权益、社会、媒体和政府的进步为代价，来换取和平。”显而易见的是，不管是阿富汗政府方面还是塔利班内部，和谈态度不统一都无疑会阻碍和谈的实现。

最后，双方能否实现和谈会受到国内外局势的挑战。近期和解进程主要受以下两个因素的影响：一是在2014年美国撤军之际，美国与阿富汗新政府签订了搁置已久的《双边安全协定》，这显然引起了塔利班的不满。二是2014年正值阿富汗大选之年、政府换届之际，且塔利班以阿富汗国内还驻有北约部队为由，拒绝参加大选，并威胁以武力抵制大选。受此影响，今后，塔利班仍可能利用阿富汗可能出现的政治动荡机会，抵制和谈。

   （二）尽管招安人数可观，但和解现状并没有明显改善，主要原因是和平与重返社会方案自身也存在某些问题

首先，“和谈”和“招安”是该方案的两个方面，但同时实施却存在矛盾。阿富汗政府在为和谈创造条件的同时，招安了数字可观的塔利班中下层人员，这自然会引起塔利班领导层的不满，从而影响和谈的进程、并强化塔利班高层对其中下层武装人员的管理和控制。如何平衡这一政策的两个方面，值得思考。

其次，由于和平与重返社会方案存在诸多缺陷，加之阿富汗国内腐败严重、国外援助资金不到位，阿富汗国内民众并不看好这一方案，对这一方案的整体社会预期不高，参与度与关注度比较低，这种社会氛围与反应反过来也会影响这一方案的推进。

三、阿富汗和解的前景

2001年塔利班政权被推翻，之后它再也没有发动过大规模的正面军事行动，但其活动频繁且灵活多样的袭击方式始终对阿富汗政府和平民造成严重威胁，而联军也不具备完全消灭塔利班的能力。由于实力和对抗策略不同，以及双方在战场上的表现——双方都难以以武力获胜——使双方提出了难以达成一致的和谈条件，并造成各自内部对和谈意愿的分歧。因此，阿富汗安全力量与塔利班的实力对比、对抗策略及其变化，决定了双方是否会做出让步、统一内部和解意见的分歧（和解意愿），这决定了未来阿富汗政治和解的走向——和解还是继续对抗。

从实力对比来看，在数量上，塔利班当前拥有约25000名武装战斗人员，而阿富汗国家军队人数则达到约18.5万，国家警察数量达到约15.2万。在武器装备方面，阿富汗国家军队和警察的装备也明显好于塔利班武装人员。但由于战斗的非对称性等原因，塔利班仍对阿富汗国家安全力量构成严重威胁，甚至有学者认为，如果没有美国军队的帮助，阿富汗将很有可能陷入混乱。本文认为，虽然2014年底美国撤军阿富汗无疑会进一步恶化阿富汗国内的安全形势，加重阿富汗安全力量应对塔利班等反政府武装的负担，但这并不意味着阿富汗政府难以抵挡塔利班的进攻，原因有三：首先，阿富汗安全力量自2013年6月开始便替代美国，正式接管全国防务。一年多来阿富汗安全力量丰富了维护国内安全形势的经验，加之经过美国对阿富汗安全力量长达十年左右的建设，其安全能力已经有了较大的进步，阿富汗选举的成功进行便说明了这一点。其次，尽管美国撤出大部分驻军，却仍然将保留9800名士兵继续留在阿富汗，向阿富汗安全部队提供培训和支持。根据美阿《双边安全协定》，美军在受到威胁的情况下还可以发动打击塔利班和其他武装分子的行动。与此同时，美国撤军后在阿富汗的经济建设、政治建设上仍会提供各种资源。^[]第三，国际社会将继续给予阿富汗政府大力援助，这与塔利班收入来源单一、孤立于国际社会形成了鲜明的对照。

从对抗策略上看，由于塔利班采用游击战、恐怖袭击等对抗策略，造成冲突时间长期化、冲突范围扩大化，不断地消磨阿富汗政府的耐心和意志，使阿富汗政府疲于应对。因此，美国与阿富汗政府急于达成与塔利班的和解，推出与塔利班的和解方案，但与塔利班的实质性和谈一直未能实现，而招安则局限明显。在本文看来，未实现与塔利班的和谈之前，便开始大规模招安塔利班的武装人员，这与和谈的目的相反。当然，如果招安能够对塔利班的核心力量造成冲击，招安结果便可以迫使塔利班领导层进行和谈。而现实情况是，塔利班依旧保存了大部分核心力量，继续在阿富汗境内制造不同规模安全事件。因此，推动和解的第一步便是实现与塔利班的和谈。

根据有关学者的推论，战争双方预期的汇聚是有限战争走向结束的基本条件。从目前的形势来看，双方对这场长达13年的消耗战并未形成关于其前景的共有预期，也即是说双方要么不确定战争（胜负）的前景，要么对战争的前景难以达成共识（双方都认为自己可以取得最终胜利）。这种对战争前景的预期，使各方内部出现对和解意愿的分歧，妨碍和解的实现。同时，使得塔利班和阿富汗政府在谈判中都不会轻易做出让步。双方现存的谈判条件几乎使和谈成为空想。美国有保留的撤军与塔利班谈判条件中的一条——外国军队完全撤出阿富汗——完全对立，塔利班声称这一行动是“将占领延长到2016年”。塔利班所提出的实行“沙里亚法”与阿富汗现有的政治体制也不能共存。只有当一方在战争中取得明显优势或一方内部虚弱、内讧、分裂，或者强大、团结等导致的双方实力结构发生变化，使双方认识到战争的预期前景时，才有可能在谈判中出现让步。

因此，在阿富汗安全力量与塔利班僵持的状态下，阿富汗政府可能会继续坚持清剿与安抚（招安）同时进行的政策，在准备和谈的同时对塔利班进行打击。如尽管加尼仍在邀请塔利班参加和谈，同时也在寻求巴基斯坦的支持。但另一方面却准备将国内最动荡的一些省份的文职及军事高层官员免职，从而恢复对武装分子的打击力度。塔利班方面也没有借美国撤军之际表现出和解的意愿，而且很可能会继续且加大与政府军对抗的规模，制造更多的安全事件。当然，阿富汗政府和塔利班都有可能采取更加冒险的措施，即发动大规模军事行动，但这种情况只发生在一方具有绝对优势和把握的情况下才会出现。对阿富汗安全力量来说，曾经对塔利班进行的大规模清剿的效果不佳，未来采用的可能性很小。而对塔利班来说，发动一场大规模军事行动的风险太高，战败成本难以承受。因此，未来短期内，阿富汗政府与塔利班基本仍然会继续现有规模的冲突，真正的和解将很难实现。（由于篇幅所限和便于阅读，删掉了注释部分。）