朱永彪 苗肖阳：特朗普政府的阿富汗战略评析

内容提要

特朗普政府于2017年8月提出了自己的阿富汗战略，随后根据内外形势和利益诉求变化，对该战略进行了一系列调整，并以和谈、撤军为主要手段，最终与塔利班签署和平协议。但是，这一止损式的和平协议严重损耗了美国的战略威望，加剧了阿富汗国内政治危机，难以为阿富汗带来和平与稳定。同时，塔利班能否认真履行协议、美国对阿富汗的立场仍存在变数、阿富汗内部政治对话进程受阻等因素使得特朗普政府的阿富汗战略前景充满不确定性。

关键词

特朗普政府；阿富汗战略；塔利班；美塔和平协议

第一作者系兰州大学阿富汗研究中心主任、兰州大学“一带一路”研究中心执行主任、政治与国际关系学院教授；第二作者单位：兰州大学政治与国际关系学院

文章原载于《当代世界》2020年第5期，注释略

DOI:10.19422/j.cnki.ddsj.2020.05.005

    阿富汗问题是美国总统特朗普执政后面临的重要外交议题之一。2017年8月21日，特朗普首次明确提出自己的阿富汗战略。该战略作为特朗普政府正式公布的首份地区和对外战略，奠定了解决阿富汗问题的基调，但之后被迫不断进行调整。2020年2月29日，美国与阿富汗塔利班正式签署和平协议，标志着特朗普政府的阿富汗战略进入了一个新阶段。但是，该战略缺少具体细节，存在一些模糊地带，更多是一种权宜之计，凸显了其应激性和不成熟，主要体现在美国和阿富汗塔利班签署和平协议的过程以及阿富汗内部政治对话陷入僵局等问题上。

 

    特朗普政府阿富汗战略的主要内容与目标

    较之奥巴马政府，特朗普政府的阿富汗战略虽有延续，但也存在较大区别，在战略出台初期，其主要内容和目标集中在以下四个方面。

    一是不再设定驻阿美军在阿富汗的具体撤离时间，而是承诺战斗到最后。这表明特朗普政府在尽力弥补奥巴马政府阿富汗战略的重大失误，同时这也是二者之间的最大区别。奥巴马政府在阿富汗问题上存在误判，一方面严重低估了塔利班等反政府势力的决心与实力，认为“先增兵后撤军”的计划可以有效解决塔利班问题，但事与愿违；另一方面，先行明确公布了撤军时间表，不仅让美国的盟友感到被动，更鼓舞了塔利班的士气，严重削弱了阿富汗政府打击塔利班的决心。尽管奥巴马任内多次调整、推迟了撤军计划，但其“零驻军”的主导思想一直没有改变。

    二是重新定义了反恐战争胜利的标准。奥巴马政府认为消灭甚至重创“基地”组织即标志着反恐战争的胜利，后来又将击毙本·拉登作为重创“基地”组织的重大标志，逐渐淡化了打击塔利班的政策目标，从而为撤军提供合法性。特朗普则重新定义了在阿富汗取得反恐胜利的标准，即更多地以消灭“伊斯兰国”呼罗珊分支（ISIS-K）和阻止塔利班夺取政权作为胜利标准，这与奥巴马政府的目标界定有明显区别。

    三是提高美国军方在阿富汗问题上的发言权和自主权。奥巴马政府时期，美国军方在阿富汗问题上的自主权和发言权相对有限，但在特朗普公布其阿富汗战略后的一年时间内，美国军方的自主权和发言权得到明显提升。特朗普政府的阿富汗战略在初期几乎全盘接受了美国军方对阿富汗的政策设计，并采纳了军方提出的加大对塔利班空中打击力度等军事行动建议。

    四是特朗普政府在阿富汗问题上加大拉拢印度的力度。由于对巴基斯坦在阿富汗塔利班问题上的表现感到“失望”，特朗普把目光投向印度，期待后者成为解决阿富汗问题的主要成本分担者和资源提供者。虽然奥巴马政府也曾希望印度分担更多责任，并曾将印度视为“新丝绸之路”计划的重要支柱，但没有像特朗普这样直白表达且给予如此高的期待。

    在特朗普政府公布其阿富汗战略后，美国采取了增兵、加大空袭力度、继续提升阿富汗安全能力尤其是加强阿富汗特种部队建设等措施，力图打击塔利班的士气，打破阿富汗战场上的僵局。但事实上，和奥巴马政府的阿富汗战略类似，特朗普政府仍坚持“以打促谈”的方针，最终目标也是想迫使塔利班回到谈判桌前，通过对话寻求政治解决。此外，特朗普政府还加大了对“伊斯兰国”呼罗珊分支恐怖主义威胁的宣传，试图让更多美国民众及其盟友支持其阿富汗战略，同时在撤军问题上保留一定政策空间。

     特朗普政府阿富汗战略的调整及动因

    特朗普政府的阿富汗战略公布一年后收效甚微，阿富汗局势并未明显好转，反而产生一系列新问题和新挑战。在此背景下，特朗普开始在事实上放弃原有立场，不断释放与塔利班谈判、从阿富汗撤军的信号。2018年10月，美国正式与塔利班开启谈判进程，标志着特朗普政府的阿富汗战略出现重大调整。

    特朗普政府始终秉持“有原则的现实主义”（Principled Realism）战略基调，通过调整阿富汗战略，以适应现实状况的变化。经过为期16个月的十轮谈判，美国和塔利班于2020年2月29日在卡塔尔首都多哈签署了和平协议，美塔关系由此发生戏剧性转变。

    美塔和平协议的重点内容主要包括四个方面。一是美国明确了撤军时间表。根据美塔和平协议，美国承诺在塔利班遵守并履行协议的前提下，驻阿美军将在未来135天内从1.3万人减少至8600人，剩余的美军将在14个月内撤离阿富汗。二是塔利班承诺不再让阿富汗成为恐怖分子的庇护所，确保阿富汗不会被用来威胁美国及其盟友的安全。三是阿富汗国内各方将于3月10日围绕停火问题开展内部谈判。四是阿富汗政府和塔利班于3月10日交换战俘和释放囚犯。此外，协议还提及美国将推动联合国安理会在2020年5月之前解除对塔利班成员的制裁。

    特朗普政府自2018年下半年以来多次调整阿富汗战略，并最终实现美塔和谈及和平协议的签署，这是美国国内外因素综合作用的结果。从国内层面来看，特朗普渴望在2020年美国大选中实现连任，推动美塔和平协议的签署不仅可以兑现其上届大选期间撤军的竞选承诺，还可以为其谋求连任积累资本。根据相关调查显示，49%的美国民众认为美国在阿富汗问题上介入范围过广、程度过深、时间过久，当下应该优先考虑美国在阿富汗的脱身问题。另有调查显示，86.4%的美国民众认为武力和战争只能作为解决阿富汗难题的最后手段；57%的人认为美国对外军事行动尤其在阿富汗问题上适得其反。所以，尽管也有相当数量的美国民众并不认可特朗普的阿富汗战略，但是从阿富汗撤军在美国仍有一定民意基础。

    从外部层面看，特朗普政府推出新阿富汗战略以来，阿富汗安全局势未见好转，甚至日益胶着。阿富汗政治建设愈发艰难，其国内和平和解进程一波三折。与此同时，美国在阿富汗问题上长期进行无底洞式的低回报投入，严重透支其战略资源。根据美国官方公布的数据，自2001年底至2019年，美国在阿富汗问题上花费了约9750亿美元。根据相关研究机构的评估，美国在阿富汗问题上投入的总成本已超过2万亿美元。在此背景下，尽管美国不愿彻底放弃阿富汗，但奉行“美国优先”理念的特朗普希望尽快从阿富汗的泥潭中脱身，进而加紧调整策略，即减少在阿富汗的驻军及开支，寻求以政治方式解决阿富汗问题。美塔和平协议被特朗普视为其阿富汗战略取得的“阶段性成果”，但该协议的签署带有明显的投机色彩和甩包袱的意味。

     美塔和平协议的影响

    特朗普政府与塔利班进行和谈以及从阿富汗撤军的计划，尤其是最终与塔利班签署的和平协议，并非是其深思熟虑的结果，更像是一个投机者采取的止损式交易，难免会带来诸多负面影响。

    第一，严重损耗美国的战略威望。一方面，美国向塔利班作出妥协与让步，让其盟友和对手看到了美国的软肋和虚弱。一是美国地区盟友对美国保障地区安全的意志和能力产生了质疑。二是美国此举将极大刺激“伊斯兰国”等其他极端组织，让其认为只要坚持抵抗，就能换来美国的妥协和退让，这无疑会带来严重后果。三是美国的地缘竞争对手和敌对势力可能采取更为激进的行动，进一步试探美国的底线。美塔和平协议签署后，阿富汗首都喀布尔发生了两起严重的恐怖袭击事件，均由“伊斯兰国”呼罗珊分支发动。另一方面，美塔和平协议的最大受益者并非美国，而是塔利班和其他相关国家。从协议内容可以看出，塔利班几乎零成本地达到了此前追求的目标，即自身地位合法化、维护内部团结、扩大国内外影响力以及削弱阿富汗政府权威等。此外，与塔利班有着紧密联系的巴基斯坦，以及美国的地区竞争对手，如伊朗和俄罗斯，都将从美塔和平协议中获益。对美国来说，虽然也有收益，但其未来面临的不确定性和挑战更多。在阿富汗付出了高昂成本后，美国仅实现了止损的目标，远未触及其地区战略目标，并且使自身战略威望遭到严重削弱。

    第二，导致美国和阿富汗政治精英间的分歧和矛盾扩大。在美塔和平协议签署前，阿富汗新一任总统大选结果迟迟未能公布。这一方面是由于阿富汗国内政治博弈复杂难解；另一方面，美国深度介入了此次阿富汗大选，并希望大选进程和结果能够服务于美国与塔利班的谈判。2020年2月18日，阿富汗大选结果终于揭晓。根据阿富汗独立选举委员会公布的结果，现任总统阿什拉夫·加尼获得50.64%的选票，超过另一位候选人、现政府首席执行官阿卜杜拉·阿卜杜拉（39.52%），当选新一届总统。但是，阿卜杜拉及其追随者拒绝接受大选结果，宣称要另立“包容性政府”。在多方协调无果后，加尼和阿卜杜拉在同一天同时宣誓就任总统，在阿富汗事实上建立起“平行政府”。值得注意的是，阿富汗选择在美塔和平协议即将签署的时间节点公布大选结果，显然不是美国希望看到的，这也表明加尼等阿富汗国内政治势力不愿任由美国摆布。此外，受美塔签署和平协议的影响，加尼政府与美国在推进反恐部署上的分歧不断凸显。2019年11月，加尼下令阿富汗政府军清剿了盘踞在楠格哈尔省的“伊斯兰国”呼罗珊分支的主要军事力量，并宣布在打击“伊斯兰国”呼罗珊分支问题上取得了胜利。但事实上，美军已具备消灭“伊斯兰国”呼罗珊分支的条件，特朗普政府原本打算在撤军之前出手剿灭，给撤军提供合法性。然而，加尼政府提前“收割”了特朗普精心培育的“胜利果实”，凸显了阿富汗国内政治精英对特朗普政府阿富汗战略的不满。可以预见的是，即使美国未来能够在阿富汗扶植新的代理人，也难以找到完全服务于美国利益的“合作伙伴”。

    第三，难以推动阿富汗实现和平与稳定。一方面，美国企图依靠塔利班来打击国际恐怖主义无异于与虎谋皮。美国与塔利班签署和平协议，要求塔利班切断同“基地”组织的联系，意图利用塔利班解决阿富汗国内的反恐问题。但是，塔利班对此并未作出明确承诺，其主要打击重点是“伊斯兰国”呼罗珊分支这样和塔利班处于全方位竞争的极端组织。对于其他极端组织，塔利班或仍将采取默许纵容的态度。这表明美国企图与塔利班在反恐问题上开展合作的愿望必然落空。另一方面，塔利班与阿富汗政府军的冲突持续不断。目前，塔利班正在借助取得的有利地位，加紧对阿富汗政府展开攻势。2020年3月下旬，阿富汗十几个省爆发了塔利班与阿富汗政府军的冲突。3月28日，巴达赫尚省尤姆甘县（Yumgan）再次落入塔利班之手。该县盛产青金石，曾被塔利班长期控制，为塔利班提供了大量的青金石走私收入。2019年9月，尤姆甘县曾被政府军夺回，现在又成为塔利班在2020年新控制的第一个县。同时，阿富汗政府军针对塔利班的攻势，开始采取“积极防御”的策略，即相较于停火期间的“防御”模式，更加注重对塔利班的反击和进攻。在美塔签署和平协议的“大局”下，阿富汗政府军和塔利班的持续冲突未被广泛报道，但这种“无声的战争”让阿富汗和平前景依然遥遥无期。

    总体来看，尽管特朗普多次抨击奥巴马政府的阿富汗战略，并在其阿富汗战略出台时作出一系列承诺，如不再设定撤军时间及驻军规模、将在阿富汗战斗到最后、寻求相关国家分摊解决阿富汗问题成本、加速实现“阿人治阿”等。但是，美塔和平协议的签署标志着特朗普实际上放弃了此前作出的承诺和计划，这不仅损耗了美国在阿富汗的威望，也加剧了阿国内政治对峙，扩大了美国与阿富汗政治势力的裂痕。美塔和平协议的签署在一定程度上意味着特朗普政府阿富汗战略的失败。

     特朗普政府阿富汗战略的前景

    美塔和平协议签署之后，阿富汗局势并未实现真正稳定，未来一段时间内阿富汗国内和平进程依然艰难。同时，受到多种因素影响，特朗普政府阿富汗战略的走向和前景也充满不确定性。

    一是塔利班能否认真履行和平协议仍然存疑。特朗普政府的阿富汗战略以及阿富汗的和平进程面临的最大挑战就是和平协议能否得到有效履行。美塔和平协议签署后，美国方面给出了相对明确的撤军计划与时间进度表，但是塔利班在协议中几乎没有受到任何机制性的约束，因此美国无法保证协议签署后塔利班会认真履行承诺。例如，美塔和平协议要求阿富汗进行内部对话，但是并未指明塔利班跟谁进行对话，因此塔利班至今仍不承认阿富汗政府为主要谈判对象，仅将其作为对话参与方之一。在交换战俘和释放囚犯的细节上，塔利班与阿富汗政府存在很多分歧，导致相关工作仍未能按期展开。为了在与阿富汗政府谈判中提高要价，4月5日，塔利班发表声明称美国及其盟友违反了美塔和平协议，呼吁美国遵守协议并要求其盟友全面执行协议。

    二是美国在阿富汗问题上的立场或存在变数。一方面，受美国大选因素影响，特朗普政府在阿富汗的撤军计划仍存变数。民调机构舆观（YouGov）2020年3月进行的调查结果显示，43%的美国民众不赞成特朗普政府处理阿富汗问题的方式；约79%的受访美国民众表示美国无法通过谈判的方式结束阿富汗战争；近半数的美国民众认为特朗普政府的阿富汗战略缺乏清晰的计划。同时，特朗普政府的撤军计划也没有获得美国政界和军方的全力支持。前美国总统国家安全事务助理博尔顿和前国务卿希拉里等人坚决反对美国从阿富汗撤军。可以预见的是，在美国大选前，如果阿富汗境内出现针对美国或其盟友的重大安全事件，或者在阿富汗出现严重的人道主义危机，与塔利班进行交易可能成为特朗普政治生涯的“滑铁卢”。在此背景下，随着美国大选的结束，无论特朗普是否连任，新一届美国政府都有可能再次调整阿富汗战略。另一方面，阿富汗国内局势的变动将影响特朗普政府阿富汗战略的走向。随着美塔和平协议的签署，在美国撤军预期的刺激下，阿富汗不排除爆发全面内战的可能，或将使阿富汗再次沦为国际恐怖主义的庇护所，这显然与特朗普政府的阿富汗战略的初衷背道而驰。同时，对于塔利班在阿富汗重建伊斯兰酋长国的意图，虽然美国阿富汗和解事务特别代表哈利勒扎德明确表示，包括美国在内的国际社会不会允许上述情况发生，并将其作为一条政治红线，但是这能否约束塔利班仍然存在不确定性。此外，美国计划撤军后在阿富汗保留一支情报力量，但如何界定这支情报力量仍然具有很大的解释空间。因此，美国的撤军计划和美国在阿富汗问题上的立场仍存在很大变数。

    三是阿富汗内部政治对话进程严重受阻。当前，阿富汗国内政治局势陷入僵局，内部谈判面临谈判主体不明确且分歧严重等问题。阿富汗国内“平行政府”之间政治对峙形势严峻，导致政府谈判成员的组建面临困难，原定于3月10日进行的内部对话已经被多次推迟。美塔签署和平协议后，哈利勒扎德曾表示希望阿富汗内部谈判在100天内结束。但从目前形势来看，阿富汗内部谈判已不可能如期完成。美国对此感到焦虑，并对加尼和阿卜杜拉之间的分歧感到不满。3月23日，美国国务卿蓬佩奥突访阿富汗并会见了加尼和阿卜杜拉，试图调解二人矛盾以组建包容性政府，为阿富汗内部谈判扫清障碍，但是未能达到预期目标。随后美国立即宣布将削减10亿美元的对阿援助，并表示或于2021年再次削减10亿美元，作为对阿富汗方面未能回应美国关切的惩罚。美国国务院还在声明中表示，鉴于阿富汗领导层不睦及其对美国国家利益构成了直接威胁，美国政府将立即启动对阿富汗合作项目的审查，或将进一步削减对阿援助计划，并重新考虑美国未来对阿富汗援助的承诺。

    结   语

    特朗普上台之初，在军方的影响下，改变了竞选期间准备从阿富汗撤军的计划，试图以向塔利班施加更大军事压力的方式迫使其坐到谈判桌前，并希望印度等国分摊更多成本。但是，一年之后该战略收效甚微，特朗普政府因此对其作出重大调整。同时，特朗普政府在外交上大搞投机主义，以激进举措捞取了一定的收益，在一定程度上提升了与塔利班进行交易的意愿。特朗普政府不断对2017年出台的阿富汗战略进行调整和修改，以和谈、撤军为主要手段，最终推动美塔和平协议的签署，这与特朗普的个人行事风格、“美国优先”战略原则相适应，也与阿富汗日益胶着的安全形势密切相关。但是，美塔和平协议严重损耗了美国的战略威望，导致美国和阿富汗政治精英间的分歧和矛盾有所扩大，也难以推动阿富汗实现和平与稳定。受到内外因素的影响，作为协议签署方的美国和塔利班能否有效履行协议值得怀疑。随着阿富汗内部政治对话进程严重受阻，该协议可能带来一系列负面影响，特朗普政府的阿富汗战略和阿富汗国内和平进程依然面临较多不确定性。